六月份报市中院案例——行政案例

被诉具体行政行为显失公正

法院依法予以变更

——原告王炳现诉被告范县工商行政管理局工商行政管理行政处罚一案

【裁判要旨】

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.滥用职权的。(三) 被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

    2、国务院《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》第五条规定其他事项(一)根据国务院决定，国家工商行政管理总局和国家质量检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通产品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。国家工商

※一审：范县人民法院（2009）范行初字第00003号 ，合议庭成员张金坤、胡国奇、马文慧；二审予以维持。

行政管理总局不再重新组建检测检验机构。按照上述分工，两部门要密切配合，对同一问题不能重复检查、重复处理。

(二)国家工商行政管理总局商标局使用事业编制，承担商标注册与管理监督等行政职能，其干部管理办法不变。
     (三)国家工商行政管理总局商标评审委员会负责处理商标争议事宜。

3、《中华人民共和国产品质量法》第五条禁止伪造或者冒用认证标志等质量标志；禁止伪造产品的产地，伪造或者冒用他人的厂名、厂址；禁止在生产、销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好。

第三十九条销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。

第五十条在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【索引词】

工商行政管理，法律适用，其他规范性文件，显失公正，变更。

【案  情】

原告王炳现（曾用名王丙现）。 

被告范县工商行政管理局。

第三人姜作建。

河南省范县人民法院一审认定：2008年08月28日范县工商行政管理局接第三人姜作建的举报，对王炳现在范县颜村铺乡麻口村经销的河北省武安市延恒水泥有限公司生产的“武盾”牌水泥进行查处，认定王炳现2008年07月28日销售给第三人姜作建的生产日期为2008年07月20日的245袋计12.25吨“武盾”牌水泥存在质量问题，委托山东省菏泽市产品质量监督检验所进行检验，确认为该批次产品质量不合格。2008年11月24日被告范县工商行政管理局以原告违反《中华人民共和国产品质量法》第五条、第三十九条规定构成销售不合格产品的违法行为，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定作出范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。王炳现不服，申请县政府复议，复议决定维持了工商局处罚决定，王炳现仍不服，诉讼来院。同时查明，原告王炳现购进生产日期为2008年07月20日的“武盾”牌水泥12.25吨，每吨进价265元，总货值3246.25元。姜作建至今未付王炳现水泥款。   

原告王炳现诉称，被告未向原告送达第三人的申请书，未告知原告享有的权利及应承担的义务，程序违法；未告知原告有申请重新鉴定的权利，鉴定取样程序违法，严重弄虚作假，适用程序不合法。被告在取样时，一袋已经开口，且混入杂质，已经结块。被告未经原告当面确认检材的真实性。鉴定书记载送检样品在取样地点、取样基数、样品特性和状态的记载上，全部是虚假的。取样数量不符合规定，取样的袋数应不少于20袋，即1000KG，但被告取样基数仅为三袋；胁迫原告在预先写好的对鉴定结论没有意见的笔录上签字，适用程序违法；被告认定事实错误，证据虚假。被告依据的鉴定结论虚假不实，鉴定主体的合法性没有保证。鉴定书内容虚假，鉴定结论不实。被告查明，原告出售的同品牌水泥达25吨，而第三人购买的仅12.5吨，购买水泥的人中，只有第三人一人提出问题，其他没有任何人提出购买的原告的水泥存在质量问题。也就是说，原告销售的水泥是合格的，第三人用后出现问题是施工质量问题，不是水泥质量问题，被告对施工质量没有查清，第三人提出水泥存在质量问题恰恰是根据掺加杂质的水泥向被告申诉的，被告也是根据第三人提供的掺杂质的水泥鉴定处罚的，不仅没有查清施工质量，排除施工质量问题，而且没有查清并认定结块水泥是已开口并存在杂质的水泥，明显是认定事实不清，部分错误，处罚显失公正。请求法院依法撤销被告于2008年11月24日作出的范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。原告提供四份证据和依据：1、2008年06月30日发布，2009年04月01日实施的《水泥取样方法》，证明被告取样不合法；2、关于工商行政管理机关是否有权依照《中华人民共和国产品质量法》对销售属于生产环节引起的不合格产品的违法行为进行定性处罚问题的答复，证明被告对本案不具有管辖权，应移交质检部门；3、证人李秀平证言：“第三人说我们的水泥不合格，别人要我们的水泥都没事，他打地面时下雨了，我们的水泥是好水泥”；4、证人孟凡海证言：“我和王炳现第二次去工商局拒绝签字，他们化验的不属实。我们没有和工商人员一起去，抽样的产品是不是我们的产品我们都不知道，同一批水泥是八十吨，卸给王炳现二十吨，其余给了制板厂打楼板都没事，就第三人有事；听证会上说水泥已结块，水泥超过一个月标号就减少。我到冯堌去看过，第三人打地面使用的不是水洗沙，是土沙，所以造成地面起沙，起沙后底下已经发硬，不能说是水泥的问题。我和王炳现是业务关系，我经销水泥，我与厂家一起去的”。证明送达检验报告时原告拒绝在笔录上签字，后来是被告办案人员威逼补签的，签字时间也不是真实时间，被告办案程序违法。  

被告范县工商行政管理局辩称，我局范工商处字（2008）第202号行政处罚决定对本案具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。2008年08月28日我局接到申诉人姜作建申诉王炳现在颜村铺乡麻口村经销的河北省武安市延恒水泥有限公司生产的“武盾”牌水泥不合格，使用后出现水泥脱落现象。我局立即调查，经过依法抽样取证，对当事人调查询问、样品送检、检验单位资格审查等行为，才于2008年11月24日对王炳现从事销售不合格水泥一案作出范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。因此，我局对本案具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，且有案卷资料可以印证。处理本案程序合法，我局立案后，一直按《中华人民共和国行政处罚法》的规定程序操作。对当事人和检验单位的资格都进行了认真的调查核实，特别是检验单位完全具备法定资格。没有去现场取样，是因为当事人同批次的水泥已售完，无法在当事人的销售现场取样。取样时当事人王炳现和申诉人姜作建一起在县工商局大院内，检查了3袋未开封的水泥，确认状态完好，王炳现、姜作建和办案人员一起打开了水泥袋进行抽样，取样数量、包装都符合规定，三方也都没有异议并签字。取样基数是按王炳现在抽样现场承认的数认定的。在现场抽样时王炳现说进了30吨，后来进行询问时又说进了25吨，因为现场取样品后，马上委托鉴定了，当时是以30吨为抽样基数为准。后来对其处罚仍是按销售给姜作建的12.25吨同批次的水泥进行了处罚。鉴定单位使用的标准是该水泥袋上标明的执行标准：GB175--2007，鉴定结果该样品水泥不合格。我局就鉴定报告书送达王炳现并进行询问，王炳现无异议并签字。随后，我局办案人员、王炳现、第三人姜作建一起进行现场检查，现场出现部分水泥脱落现象，对检查结果王炳现、第三人姜作建无异议并签字。根据王炳现的要求，我局于2008年10月31日对该案组织了听证。在2008年11月24日作出了范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。王炳现在行政起诉状中所说的胁迫原告签字、证据虚假等程序违法的主张都不符合事实，也没有证据证明。我局处理本案所适用的法律依据正确，处罚的内容适当，在查清本案事实的基础上，对王炳现销售的12.25吨不合格水泥处罚。我局对王炳现处罚适用的是《中华人民共和国产品质量法》第五条、第三十九条、第五十条，另外申诉人姜作建加工的食品是粉条，在粉条晾晒过程中，极易被脱落的水泥污染，水泥的质量不合格会导致食品的质量不合格。因此，我局对王炳现行政处罚所适用的法律依据正确，综上所述，我局对王炳现销售不合格水泥的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，且处罚内容适当，并无不妥。请求依法维持范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。

第三人姜作建述称，范县工商局对本案事实认定正确，程序合法。2008年07月份，我在范县颜村铺乡后冯堌村建粉丝加工厂，为保证建筑物和地面清洁卫生，达到粉丝食品卫生安全，我到王炳现“范县颜村铺沙子水泥销售点”联系水泥时曾明确提出要求，一要好水泥，二要用一个批次的，必须保证水泥质量。当时王炳现对我承诺：这批“武盾”牌的水泥不错，是好水泥，而且一次进了30吨，能保证你使用。但是，在我使用其“武盾”牌PSA32.5水泥后，墙壁和地面超过保养期仍有大量沙粒和水泥脱落，我定购的粉丝加工设备根本无法安装。我投诉请范县工商局查处后，范县工商局组织我和王炳现对这批“武盾”牌 PSA32.5水泥剩余的部分在范县工商局院内进行共同取样质检，结果查出王炳现经销的这批“武盾”牌PSA32.5水泥不合格，随后对王炳现进行了工商处罚。所以，范县工商局对本案事实认定正确，程序合法，适用法律正确，请求依法维持范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。

【审  判】

河南省范县人民法院认为，国务院《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》第五条规定“根据国务院决定，国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的商品质量监督管理”，被告根据第三人姜作建举报，依法对本案原告销售不合格水泥进行查处系其职责所在，于法有据；原告所诉被告作出的处罚决定程序违法，事实不清，适用法律错误的理由不成立，本院不予支持；《中华人民共和国产品质量法》第五条规定“禁止在生产、销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好”，第三十九条规定“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”，第五十条规定“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，被告听证报告显示，要求被告执法人员改进的问题，没有完全按照要求去做，在行政执法过程中存在瑕疵，对原告按货值金额的三倍处罚明显超出其应当承担的范围，被告辩称对原告处罚内容适当的理由不能成立，原告所诉处罚显失公正有理，应予支持，对原告的处罚以按货值金额的一点五倍为宜；原告销售给第三人的水泥货款至今未收回，其违法所得不成立。为保护公民的合法权益不受侵犯，维护和监督行政机关依法行使行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项之规定，判决变更被告范县工商行政管理局2008年11月24日作出的范工商处字（2008）第202号行政处罚决定，改为“一、责令王炳现停止销售生产日期为2008年07月20日的“武盾”牌水泥；二、罚款4869.38元。限判决生效后十日内履行完毕，逾期不缴纳，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。

【评  析】

一、案件情况介绍

2008年08月28日范县工商行政管理局接第三人姜作建的举报，对王炳现在范县颜村铺乡麻口村经销的河北省武安市延恒水泥有限公司生产的“武盾”牌水泥进行查处，认定王炳现2008年07月28日销售给第三人姜作建的生产日期为2008年07月20日的245袋计12.25吨“武盾”牌水泥存在质量问题，委托山东省菏泽市产品质量监督检验所进行检验，确认为该批次产品质量不合格。2008年11月24日被告范县工商行政管理局以原告违反《中华人民共和国产品质量法》第五条、第三十九条规定构成销售不合格产品的违法行为，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定作出范工商处字（2008）第202号行政处罚决定。王炳现不服，申请县政府复议，复议决定维持了工商局处罚决定，王炳现仍不服，诉讼来院。同时查明，原告王炳现购进生产日期为2008年07月20日的“武盾”牌水泥12.25吨，每吨进价265元，总货值3246.25元。姜作建至今未付王炳现水泥款。   

二、确立判决的理由

国务院《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》第五条规定“根据国务院决定，国家工商行政管理总局和国家质量监督检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的商品质量监督管理”；《中华人民共和国产品质量法》第五条规定“禁止在生产、销售的产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好”，第三十九条规定“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”，第五十条规定“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”；《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。根据以上规定，本案中的人民法院并未对行政处罚行为进行维持或者撤销，而是直接变更行政处罚行为。但变更判决不是无条件的，变更判决的适用条件是：第一，只能对行政处罚行为作出。在严格意义上，变更判决已超出行政活动合法性监督的范畴，但鉴于行政处罚对相对人权益影响较大，有必要直接赋予法院在行政处罚方面的司法变更权。第二行政处罚显失公正。这里指处理结果明显不公正，包括给予违法行为人的行政处罚与其承担的行政责任极不相称；同等情况不同等对等；同一案件中，重责轻罚或轻责重罚；没有实际考虑被处罚者的实际承受能力等。　　　　　　　　　　本案被告根据第三人姜作建举报，依法对原告销售不合格水泥进行查处系其职责所在，于法有据；被告执法人员在行政执法过程中存在瑕疵，原告王炳现购进“武盾”牌水泥12.25吨，每吨进价265元，总货值3246.25元。姜作建至今未付王炳现水泥款。而被告对原告按货值销售金额的三倍处罚明显超出其应当承担的范围，原告销售给第三人的水泥货款至今未收回，其违法所得不成立。被告辩称对原告处罚内容适当的理由不能成立，原告所诉处罚显失公正有理，应予支持，对原告的处罚不应顶格处罚，应按进货价值金额的一点五倍为宜。为保护公民的合法权益不受侵犯，维护和监督行政机关依法行使行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项之规定，判决变更被告范县工商行政管理局2008年11月24日作出的范工商处字（2008）第202号行政处罚决定，改为“一、责令王炳现停止销售生产日期为2008年07月20日的“武盾”牌水泥；二、罚款4869.38元。限判决生效后十日内履行完毕，逾期不缴纳，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。

    三、需要注意的问题

在变更判决的适用中，还需要注意的是，变更判决能否加重对相对人的处罚。行政诉讼的变更判决借鉴了刑事上诉制度的“上诉不加刑”的规则，旨在实现程序价值，确立了“起诉不加重处罚”的精神。最高人民法院《若干解释》第55条的规定：人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚，这些可以算作变更判决的法律依据。

从司法权与行政权的关系上来看，司法权与行政权虽有所交叉，但分工明确，司法权仅起到监督制约行政权的作用，但不能也不应直接代替行政权作出行政行为，否则，将有可能导致“既是裁判员，又是运动员”的后果，有损司法的中立性与权威性。然而，我们也应看到，现实中，某些行政机关利用司法权与行政权的分工特点，对法院的司法裁判阳奉阴违，变相不执行法院的司法裁判，相对人迫于无奈，只得再次提起行政诉讼，这样一来，将会导致诉讼胜诉，却得不到应得到的效果，不仅不得稳定行政法律关系，还会使相对人对法院的权威失去信心。尤其是对于对相对人直接利益影响最为深远的行政处罚行为 ，如果严格恪守司法与行政的分工原则的话，将会造成很多社会问题。为此，为彻底解决行政争议，稳定行政法律关系，解决相对人因行政处罚行为权利受损的状况，赋予法院在行政处罚方面的司法变更权是必要的。由于司法变更权的适用有着极为严格的条件，因此，并不会破坏司法权与行政权的分工关系。据此范县人民法院在查明事实的情况下，依照最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项的规定作出上述判决。