被告拖延履行法定职责法院判决其履行

——原告彭孝彬、王巧莲要求被告杨集乡人民政府履行向县人民政府农业承包合同管理委员会报送申请办理农村土地承包经营权证书材料的义务一案

【裁判要旨】

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.滥用职权的。(三) 被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更”。

2、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款规定“人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外”。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
　　村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。
    4、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》 第七※一审：范县人民法院（2010）范行初字第00004号 ，合议庭成员张金坤、胡国奇、程善磊。裁判生效时间：2010年 9 月 25  日。

条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。

【索引词】

 拖延履行法定职责，其他规范性文件，判决其履行。

【案  情】   

     原告彭孝彬，男。

     原告王巧莲，女。

 被告范县杨集乡人民政府，住所地杨集乡杨集前街。

 第三人杨集乡西八里庄村民委员会。

河南省范县人民法院一审认定： 2006年07月08日原告与冯振乾发生土地纠纷，要求杨集乡人民政府处理。杨集乡人民政府于2006年09月18日作出处理决定，2008年06月18日濮阳市中级人民法院判决杨集乡人民政府重新处理。杨集乡人民政府根据原告2008年07月18日的申请分别于2008年09月16日、2009年12月06日作出处理决定，并分别于2009年09月10日和13日主持原告与南、北邻达成调解协议并已履行。在办理承包经营权证书的过程中，由于材料不齐，2009年11月10日范县农业承包合同管理委员会建议杨集乡人民政府为原告办理承包土地经营权证补充材料，由于原告对原达成的协议反悔，被告至今没有补充。原告要求被告为其补充办理土地承包经营权证的材料。

    原告彭孝彬、王巧莲诉称，2009年11月10日范县农业承包合同管理委员会通知被告杨集乡人民政府为原告办理土地承包经营权证补充材料，但至今六个多月被告不给补充材料。2005年因乡政府不作为，引起北邻冯振乾侵占。2006年乡政府故意作出错误的决定，2008年06月18日终审判决责令杨集乡重新作出具体行政行为，对两次处理决定冯振乾都没起诉，被告却不执行。被告说南邻彭华锋对边界易反复不对，南邻有村干部定的灰脚。被告强迫调解，协议书却对划拨、让出不写清，协议没有法律效力。2006年彭安民把地换给冯振乾，侵占原告土地的是冯振乾，2008年决定书认定的是冯振乾，围墙是冯振乾的，现在冯振乾的厕所还在原告地里，合同书上北邻也是冯振乾，没有彭安民的地。乡政府为了掩盖以前的错误，强迫变更，三方都没履行，乡政府给彭华锋、冯振乾撑腰，乡政府有底帐却不提供，村委会没法提供材料。请求判令被告为给原告办理农村土地承包经营权证按合同书补充相关材料。

    被告杨集乡人民政府辩称，2009年11月10日，范县农业承包合同管理委员会办公室将《关于补充材料的建议》向乡政府送达后，乡人民政府积极组织履行职责，督促杨集乡西八里庄村民委员会按照该建议和农村土地承包的法律法规要求补充有关材料，但因承包的土地存在争议，村民委员会至今没有补充材料，导致乡人民政府也无法提供，乡人民政府不是行政不作为。农村土地承包的发包方和提供材料的单位均是村民委员会，在村民委员会未提供相关材料的情况下，乡政府无法提供。故原告诉被告行政不作为与事实不符，请求依法驳回其起诉或驳回其诉讼请求。

第三人杨集乡西八里庄村民委员会述称，1998年09月05日，西八里庄村民委员会根据法律规定，经全体村民代表同意，对全村的耕地发包到户。但至目前全村所有农户仍没有签订承包合同，其中原告彭孝彬、王巧莲一户承包的位于村前边的耕地为0.598亩，当时经承包工作小组人员和成员丈量，确定了四至和面积，此后多年无争议。直到2005年，彭孝彬、王巧莲要求对承包土地的四至重新确认，在乡政府工作人员和村委会的共同参与下确认了四至，彭孝彬、王巧莲也予认可，并亲自在四至边界上灌注了灰桩。该土地争议本来已经解决，但彭孝彬、王巧莲后来对自己确认的土地边界又反悔，与相邻土地承包户彭华锋、彭安民发生争议，经村委会和乡政府多次调解均无结果，该宗土地至今存在争议，经村民会议讨论，未形成一致意见，故无法向乡政府呈报土地承包方案和村民会议表决结果。因原告承包土地存在争议，再加上全村都没有办理《土地承包经营权证》，故无法向乡政府提出颁发原告承包经营权证的申请。2009年10月01日虽然村委会与原告签订了《农村土地承包合同书》，但该合同是在原告对四至无争议的情况下签订的，后因原告反悔，该合同书已无法履行，原告诉请的事实与理由均不成立。原告起诉不符合法律规定，请求依法裁判。

【审  判】

河南省范县人民法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助┄┄村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，可见乡人民政府和村民委员会互负义务，应当相互配合与协作，共同做好各项相关工作。因此，原告要求被告为其办理农村土地承包经营权证补充材料的诉求合法有理，本院予以支持。被告应当主动督促第三人按照法律规定为原告办理农村土地承包经营权证补充材料，被告辩称在第三人不提供相关材料的情况下，无法提供材料的理由不充分，不予采纳。为保护公民的合法权益不受侵犯，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决范县杨集乡人民政府、杨集乡西八里庄村民委员会按照法律规定为给原告彭孝彬、王巧莲办理农村土地承包经营权证补充材料。

【评  析】

一、案件情况介绍

2006年07月08日原告与冯振乾发生土地纠纷，要求杨集乡人民政府处理。杨集乡人民政府于2006年09月18日作出处理决定，2008年06月18日濮阳市中级人民法院判决杨集乡人民政府重新处理。杨集乡人民政府根据原告2008年07月18日的申请分别于2008年09月16日、2009年12月06日作出处理决定，并分别于2009年09月10日和13日主持原告与南、北邻达成调解协议并已履行。在办理承包经营权证书的过程中，由于材料不齐，2009年11月10日范县农业承包合同管理委员会建议杨集乡人民政府为原告办理承包土地经营权证补充材料，由于原告对原达成的协议反悔，被告至今没有补充。原告要求被告为其补充办理土地承包经营权证的材料。

二、确立判决的理由

《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助┄┄村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，可见乡人民政府和村民委员会互负义务，应当相互配合与协作，共同做好各项相关工作。因此，本案中原告要求被告为其办理农村土地承包经营权证补充材料的诉求合法有理，应予以支持。被告应当主动督促第三人按照法律规定为原告办理农村土地承包经营权证补充材料。行政主体拥有行政职权，不仅是行政主体的权力，也是行政主体的责任，行政职权的行使目的是进行社会管理，维护社会公共利益与公民、法人或其他组织的合法权益，如果怠于行使，则会造成相对人合法权益与公共利益的损害。基于此，行政诉讼法规定了履行判决以促使行政主体履行其法定职责。据此，法院作出履行判决需要满足以下条件：

第一、行政机关负有法定职责，应当履行一定义务。每个行政机关都有其特定的职责范围，对职责范围内的事项，行政机关必须履行。但如果公民、法人或者其他组织要求行政机关履行的并非其法定职责，行政机关有权拒绝，并不构成行政机关的违法失职。

第二、行政机关不履行法定职责或拖延履行法定职责。不履行是指行政机关明确拒绝公民、法人或其他组织的申请，拖延履行是指行政机关不及时履行其法定职责，或在法定时限内没有对公民、法人或其他组织申请作出答复，这里的法定时限内取决于法律、法规、规章及规范性文件的规定。

第三、行政机关不履行或拖延履行法定职责没有正当理由。

行政机关履行职责对相对人而言仍有实际意义。如果法院经审查确认被告未履行法定职责，但在判决履行法定职责已无实际意义的人民法院不应再适用履行判决。人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因特除情况难以确定的除外。本案中，被告范县杨集乡人民政府辩称在第三人不提供相关材料的情况下，无法提供材料的理由不充分，且被告履行法定职责对原告而言仍有实际意义，据此，法院作出了责令被告履行法定职责的判决。

    三、需要注意的问题

    必须明确的是，虽然法院有权要求行政机关履行法定职责，但法院并无权要求行政机关如何履行法定职责，从司法权与行政权的关系来看，司法权只能监督制约行政权，而不能代替行政权，因而法院不应具体要求行政机关做什么或不做什么，但从相对人角度来看，法院指明行政机关履行职责的方向，更有利于对相对人的救济，因此，可考虑在特定情况下，赋予法院直接要求行政机关为一定行为的权力更有利于对相对人的救济。