与一般行政诉讼案件相比，群体性行政诉讼案件具有群体性、复杂性、组织性、非理性和情绪化、可能的社会危害性等特征，群体性行政诉讼案件的类型多种多样，往往是历史问题与现实问题交织在一起，经济利益的诉求与维护民主权利的要求交织在一起，群众的自发行为与别有用心的人插手利用交织在一起，使得群体性行政诉讼案件往往起因错综复杂，案件审理过程中原、被告之间矛盾较为尖锐。特别是在事件的控制上，面对情绪激动的群众，对事态的发展控制起来有一定的难度，如果案件审理过程中稍有差池，则可能引起意想不到的后果，使案件审理工作陷入被动。

人民法院在审理群体性行政诉讼案件时，应当以依法妥善解决行政争议为出发点和落脚点，从而最大限度地维护社会的和谐稳定，而通过案件协调来化解群体性行政争议不失为最佳解决途径。

然而，司法权是一种裁判权，而群体性行政诉讼案件所涉及的行政行为的决策权掌握在行政机关手中，因此，在司法程序中妥善处理行政争议具有相当的难度。对此，在协调化解群体性行政诉讼案件时，应当在党委、上级法院的统一领导下进行，坚持多方沟通并制定切实可行的协调方案，通过整体解决、分别解决、冷处理等具体方式，妥善处理群体性行政争议。此外，在协调处理群体性行政争议的过程中，还要充分发挥舆论导向作用并积极发挥律师的作用。（全文共7394字）

以下正文：

随着改革开放的不断深入，我国经济建设取得了巨大的成就，但是在经济发展的过程中，我们应该清楚地看到，由于各种利益的重新分配调整，新旧观念之间的种种冲突，导致出现了一些影响社会和谐的现象。美国当代政治学家亨廷顿曾指出：一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。处在社会转型期的中国也不可避免地出现了各种社会冲突和矛盾，群体性事件就是我国转型时期社会冲突的重要表现形式。大量群体性事件的出现，给国家和社会的正常管理秩序和生产生活秩序造成严重的破坏，甚至严重地影响到了社会主义社会的和谐与稳定。正确认识群体性行政诉讼案件的性质和妥善处理群体性行政诉讼案件问题，是构建和谐社会进程中必须高度重视、必须认真加以解决的一个重要课题。

群体性事件表现为多种形式，如群体性信访、群体性犯罪等等。行政机关作出的具体行政行为涉及众多行政相对人权益的，如果全体或部分行政相对人对该具体行政行为不服提起行政诉讼，则会形成群体性行政诉讼案件。如何正确处理群体性行政诉讼案件，充分发挥行政审判工作的职能作用，妥善化解群体性行政争议，成为行政审判工作亟待研究的课题。

一、群体性行政诉讼案件的特征

与一般行政诉讼案件相比，群体性行政诉讼案件的类型多种多样，成因错综复杂，往往是历史问题与现实问题交织在一起，经济利益的诉求与维护民主权利的要求交织在一起，群众的自发行为与别有用心的人插手利用交织在一起，使得群体性行政诉讼案件往往起因错综复杂，案件审理过程中原、被告之间矛盾较为尖锐。特别是在事件的控制上，面对情绪激动的群众，对事态的发展控制起来有一定的难度，如果案件审理过程中稍有差池，则可能引起意想不到的后果，使案件审理工作陷入被动。与一般行政诉讼案件相比，群体性行政诉讼案件具有以下特征：

（一）群体性

群体性诉讼“最初的表现形式发端于英国的集团诉讼”[i]，但与集团诉讼略有区别。群体性行政诉讼案件形式上并不必然的有多人参加到诉讼中来。个别群体性案件虽然只有1－2人提起诉讼，然而如果处理不当，也易引发群体性事件，影响社会稳定。随着社会变革的不断深入和社会经济的不断发展，群体性行政诉讼案件涉及的行政行为种类越来越多，主体成分也呈多元化。群体性行政诉讼案件以广大民众自发地组合成一定的临时性集群为前提。当然，需要指出的是群体性行政诉讼案件的群体性特征并不仅仅指参与人数众多，还指参与者内在的形成了共同的群体意识。此外必须强调的是群体性行政诉讼案件对应的集群应当是临时性的。

（二）复杂性

一般来说，群体性行政诉讼案件与集团诉讼案件相同，最核心的出发点便是“通过一次性解决具有共同争点的大量小额请求,以谋求权利实现的低廉化和效率化”[ii]很多群体性行政诉讼案件的发生是矛盾积累的一个总爆发，事情涉及的问题多，影响面广。群体性行政诉讼案件是由人民内部矛盾引发的，而最为根本的矛盾则是社会资源的有限性与人民日益增长的物质需求之间的矛盾。我国正处于社会转型期，利益空前多元、分化，加之人们的权利意识广为提高，各种利益冲突和社会矛盾表面化，其中群体性行政诉讼案件便是其中典型代表。从诱发原因看，群体性行政诉讼案件大部分是由于不同群体、不同阶层、不同利益主体的利益差别和利益矛盾而引发的，审理时较一般行政诉讼案件更为复杂。

（三）组织性

群体性行政诉讼案件一般表现为较强的组织性。原告在提起行政诉讼时，已经形成较为松散的组织，或者至少个体之间有着一定的凝聚力。在这种情况下，如果案件不能妥善得到处理，将会对社会和谐稳定产生较为不利的影响。

（四）非理性和情绪化

群体的力量不是个体力量的简单总和，而是超越了总和。且群体对个体发生巨大的影响，使个体在群体中产生不同于处在单独环境中的行为反应。正如囚徒的困境理论向我们所演示的那样，作为理性个体的行为人在融入互动的团体行为模式中时，往往会表现出集体的不理性。因而群体性行政诉讼案件的协调处理难度较一般行政诉讼案件更大。

（五）可能的社会危害性

正如群体性行政诉讼案件本身的多样性那样，其对社会所造成的危害或威胁也是多样的。但总的来说，群体性行政诉讼案件的危害或威胁主要表现为对审判秩序、社会稳定的影响。当然，群体性行政诉讼案件的危害性并不一概地表现为对现实的侵害，很多情况下表现为一种危害的可能性。但是考虑到这种危害可能性一旦兑现便难以有效遏制，因此，只要这种危害可能性具有一定程度的紧迫性，如果案件审理中处理不当，社会危害性就会立即凸显出来。

正因为上述这些特点，才使得群体性行政诉讼案件这个问题得以凸显，越来越得到学术界和司法界的普遍重视。

二、群体性行政诉讼案件的主要成因及表现形式

（一）群体性行政诉讼案件的主要成因

司法实践中，形成群体性行政诉讼案件的成因是多种多样的，较为集中的有以下几个方面：

1、企业职工对劳动和社会保障行政行为不服提起群体性行政诉讼

劳动和社会保障行政机关涉及到大量与人民群众日常生活息息相关的职能，在行使这些职能是难免会与群众的利益产生一些冲突。特别是涉及劳动保险、退休审批等方面的行政行为，如果处理不当，会导致相当数量的企业职工诉至法院，从而形成群体性行政诉讼案件。例如原告耿庆训诉被告山东省劳动和社会保障厅、第三人山东淄博矿业集团有限责任公司劳动和社会保障退休行政审批等21案。原告耿庆训、王维震等21人以被告错误地为其办理退休手续为由提起行政诉讼，形成群体性行政诉讼案件。

2、利害关系人对行政许可行为不服提起群体性行政诉讼

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可行为的性质决定了其极易引发群体性行政诉讼。尤其是城市房屋拆迁行政许可、城市规划行政许可等行政行为，由于其涉及利害关系人众多，即使少部分利害关系人对行政许可行为不服，也会形成群体性行政诉讼案件。例如原告刘静海等41人诉被告济南市规划局、第三人山东泉都房地产开发有限公司规划行政许可一案，原告刘静海等41人以被告的行政许可行为侵害了其相邻权为由提起行政诉讼，形成群体性行政诉讼案件。

3、住宅小区业主对房屋登记行为不服提起群体性行政诉讼

随着住宅小区业主权利意识的增强，越来越多的业主开始关注房地产开发商建设的住宅小区内的其他设施的所有权归属。不少业主因对住宅小区其他设施的房屋登记行为不服，从而引发群体性行政诉讼案件。随着《中华人民共和国物权法》的颁布实施，该类群体性行政诉讼案件曾增长趋势。如原告亚圣园业主委员会诉被告济南市房产管理局、第三人济南亚圣置业有限公司房屋行政登记一案，亚圣园200余户业主对被告为第三人颁发小区内其他设施的房屋所有权证不服，以亚圣园业主委员会的名义提起行政诉讼，从而形成群体性行政诉讼案件。

4、行政相对人对行政机关的集中治理活动不服提起群体性行政诉讼

为提高行政效率和行政权威，行政机关会针对某阶段存在的突出问题进行集中治理，并集中作出行政处理。由于行政行为在特定时间段集中作出，必然导致对行政行为不服的行政相对人在特定时间内提起行政诉讼。例如原告杨桂柱诉被告济南市市中区城市管理行政执法局城市管理行政决定等9案，原告等9人对被告作出的限期拆除决定不服，提起行政诉讼，从而行政群体性行政诉讼案件。

此外，还有一些行政诉讼案件如果处理不当也会引发群体性行政诉讼案件，比如土地行政登记行为等。

以上这些群体性行政诉讼案件的成因有很多相似之处：底层的民众认为受到了不公正、不平等的待遇，却又没有办法改变、甚至没有办法表达他们受到的不公正。民众面对强大的国家机器，只能选择接受，而经济上的不平等是一个根源性的因素。但如果这些问题迟迟不能解决，在与作出具体行政行为的行政机关无法有效沟通的情况下，底层民众就有联合起来的可能。他们会采取一种“群体”行动提起行政诉讼，从而达到扩大影响，向司法机关施加压力等目的，来维护自己的权益。

（二）群体性行政诉讼案件在司法实践中的表现形式

在司法实践中，群体性行政诉讼案件的提起表现为多种形式，概括起来，主要有以下几种类型：

1、行政相对人共同提起行政诉讼

例如前面所述原告刘静海等41人诉被告济南市规划局、第三人山东泉都房地产开发有限公司规划行政许可一案，原告刘静海等41人以被告的行政许可行为侵害了其相邻权为由提起行政诉讼。以这种形式提起行政诉讼的条件为：一方面，一个具体行政行为同时涉及众多利害关系人；另一方面，众多利害关系人存在较为密切的联系，如聚居等，但无法依法成立一定的组织。

2、行政相对人分别提起行政诉讼

例如前面所述原告耿庆训诉被告山东省劳动和社会保障厅、第三人山东淄博矿业集团有限责任公司劳动和社会保障退休行政审批等21案。原告耿庆训、王维震等21人以被告错误地为其办理退休手续为由提起行政诉讼。以这种形式提起行政诉讼的条件为：一方面，行政机关针对众多行政相对人在特定时间内作出多个具体行政行为；另一方面，多个具体行政行为作出的理由、内容、性质具有一致性。

3、行政相对人以其共同组织的名义提起行政诉讼

例如前面所述原告亚圣园业主委员会诉被告济南市房产管理局、第三人济南亚圣置业有限公司房屋行政登记一案，亚圣园200余户业主对被告为第三人颁发小区内其他设施的房屋所有权证不服，以亚圣园业主委员会的名义提起行政诉讼。以这种形式提起行政诉讼的条件为：一方面，一个具体行政行为同时涉及众多利害关系人；另一方面，众多利害关系人依法成立一定的组织。

4、行政相对人选举代表提起行政诉讼

例如原告荀亚平、张春安诉被告济南市房产管理局、第三人济南阳光壹佰房地产开发有限公司房屋行政登记一案，原告荀亚平、张春安等300余户阳光壹佰住宅小区业主对被告为第三人颁发地下车库房屋所有权证的行政行为不服，以荀亚平、张春安作为代表提起行政诉讼。以这种形式提起行政诉讼的条件为：一方面，一个具体行政行为同时涉及众多利害关系人；另一方面，众多利害关系人尚未依法成立一定的组织，且多数利害关系人并无足够的时间和精力参与到诉讼中来。

三、协调化解群体性行政诉讼案件的具体方案

“从哲学范畴讲，目的是主体在有意识的活动中，按照自己的需要和对象本身的固有属性预先设计，并以观念形态预先存在于主体头脑之中的活动结果，是主体对自身需要与客观对象之间内在联系的主观反映”[iii]行政诉讼目的的界定，要以目的的哲学原理为依据，既反映诉讼目的的一般规律，又要揭示行政诉讼目的自身的特点。根据我国行政诉讼发展的特点，行政诉讼目的应当是“保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政”[iv]。而人民法院在案件审理过程中“法律适用的效果，常常是对国家利益和社会公共利益的优先追求”[v]。基于以上论断，人民法院在审理群体性行政诉讼案件时，应当以依法妥善解决行政争议为出发点和落脚点，从而最大限度地维护社会的和谐稳定，而通过案件协调来化解群体性行政争议不失为最佳解决途径。

司法权是一种裁判权，而群体性行政诉讼案件所涉及的行政行为的决策权掌握在行政机关手中。因此，从某种意义上讲，在司法程序中妥善处理行政争议具有相当的难度。群体性行政诉讼案件发生后，司法机关应当在查明案情的基础上，及时准确地掌握深层次的案件信息，认真分析、准确判断事件的起因、性质，抓住要害，区别情况，掌握时机，妥善化解。应牢牢把握“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”的原则和“区分性质、讲究策略、

把握时机、严格执法、冷静稳妥”的基本要求，在化解、协调、缓解矛盾上下工夫，力求通过协调把行政争议在案件审理过程中予以妥善化解。结合在审理群体性行政诉讼案件中的具体做法，笔者认为，在案件协调的具体处理方面应当注意以下问题：

（一）案件协调工作要在党委、上级法院的统一领导下进行

群体性行政诉讼案件涉及面广，成因复杂，政策性强，涉及到多方的经济利益，不是一个部门的力量就能化解的。通常情况下，群体性行政诉讼案件在形成之前，原告与被告的沟通渠道已经不再畅通，甚至原、被告之间存在较深的矛盾和较大的误会。同时，司法机关要从中开展协调工作，还涉及到第三人合法权益的保护问题。因此，要想顺利协调化解群体性行政诉讼案件，就要紧紧依靠党委、上级法院的有力支持，从而使被诉行政机关以及相关各部门、各单位相互配合，统一认识，步调一致，才能达到预期的审理效果。在审理群体性行政诉讼案件的实际工作中，案件承办人和承办部门要及时向党委、上级法院报告工作、汇报情况、沟通案件协调中的难点，根据党委、上级法院的决策和有关部门合力，力争使案件得以妥善处理。

（二）要坚持多方沟通并制定切实可行的协调方案

审理群体性行政诉讼案件，首先必须与原告方进行深入沟通，了解他们提起诉讼的最初原因和最终目的。同时，通过沟通和协调，使原告方对司法机关产生信任感，从而为下一步协调工作打下坚实的基础。其次，在与原告进行良好沟通、摸清案情的前提下，与被告及第三人进行沟通，了解问题的症结所在以及被告和第三人对本案处理的态度。最后，在充分掌握各方情况的基础上，通过党委和上级法院的支持以及承办部门的努力，通过召开案件协调会等形式展开案件协调工作，努力化解群体性行政争议。在案件协调工作中，司法机关应当掌握主动权，把握好协调的原则和底线，避免丧失原则，影响司法公信力。

在协调方案制定上，可以采取以下几种方式：

1、共同解决

即就原、被告及第三人之间的争议，通过协调，对原告的诉求予以整体考虑，从而妥善化解行政争议。这种方案在以下条件成就时可以采取：一方面，原告方凝聚力较强，分别解决可能不大；另一方面，原告方只有总体的要求而每个人并无具体的诉求。如前面所述原告刘静海等41人诉被告济南市规划局、第三人山东泉都房地产开发有限公司规划行政许可一案，原告刘静海等41人以被告的行政许可行为侵害了其相邻权为由提起行政诉讼。通过审理，查明原告方主要因为影响采光权的补偿数额偏低而提起的行政诉讼。同时，提起诉讼的41人并没有提出具体到每户的补偿数额。而第三人依照被告作出的行政许可行为建设的建筑虽然在一定程度上影响了原告居所的采光，但并不违反国家的强制性标准。在这种情况下，我们采取共同解决的方案，通过多次协调，使原告与第三人在补偿总数额上达成一致，原告撤回起诉，从而化解了该群体性行政争议。

2、根据具体情况分别解决

该种解决方案适合以下情况：一方面，原告方具体要求并不完全一致，凝聚力较弱；另一方面，原告方本身的具体情况也有所差别，存在分别解决的可能。例如原告赵文等人诉被告济南市建设委员会、第三人中国人民政治协商会议山东省济南市委员会办公厅拆迁行政许可一案，被告的行政许可行为并无不当，而原告方对拆迁补偿条件的要求均不一致，有的补偿数额要求较高，有的补偿数额要求较为实际，通过沟通，我们了解到，个别原告甚至本来不想提起诉讼，只是碍于邻居情面被动联名提起行政诉讼。在这种情况下，我们并没有一判了之，而是本着解决纠纷的目的，通过现场考察、召开协调会等方式做了大量的协调工作，最终动员1人撤回起诉。同时，对补偿数额要求较为实际的几户进行了妥善处理。虽然本案最终未能完全协调结案，但判决宣告后，仅有少数几户提起上诉。可以说，通过分别化解，本案已经失去了群体性行政诉讼案件的特征，对社会的和谐稳定不致形成隐患。

3、冷处理

在群体性行政诉讼案件中，有时原告方对案件协调处理结果抱有不切实际的期待，在这种情况下，笔者建议进行冷处理。首先通过沟通和教育降低原告方的期望值，并向其说明案件协调处理的双赢局面以及协调不成的后果，使原告方对通过案件协调的难度以及案件协调所能达成的最佳结果有一个清醒的认识。在这种情况下，开展案件协调工作就会事半功倍。

（三）充分发挥舆论导向作用

在化解群体性行政诉讼案件矛盾时，要利用各种宣传工具和思想教育阵营，例如找出以前处理此类案件的案例，使各方当事人对案件处理程序和结果有一个清醒的认识。同时，也可以邀请各方当事人的上级机关、单位党政工团机构、社区党组织介入案件协调，或者通过当事人的亲属对其进行思想教育工作，要把国家的政策和法律的规定向各方当事人掰开揉碎，讲明讲透。此外，对关注案件审理的新闻媒体，要进行良好的沟通和配合，避免其对案件的审理做片面的、失实的报道，使案件审理和协调工作陷入被动。

（四）积极发挥律师的作用

从某种意义上讲，法治是社会正义的最终保障，而律师则是社会正义的“搬运工”。在我国构建和谐社会的过程中，独立的、有学识的律师群体处于国家机构与市民社会的衔接部位，起着法治秩序安全阀的作用。因此，应当鼓励律师介入群体性行政诉讼案件，促进群体性行政诉讼案件的理性解决。律师的介入，是作为处理矛盾的一个重要环节，通过正确表达弱势群体的诉求，从而缓和矛盾，化解对立情绪，有助于维护弱势群体的合法利益和促进行政机关依法行政。审判实践表明，律师介入群体性行政诉讼案件，可以有效的就法律问题进行沟通，对案件进行协调。同时，通过原告律师向原告做协调工作，既可避免群情激动、矛盾激化，又可减少诸多行政机关参与导致行政资源的浪费，从而使律师在群体性行政诉讼案件的化解方面起到“减压阀”、“润滑剂”的作用。

结 语

群体性行政诉讼案件并非“洪水猛兽”，相反，在某些方面，群体性行政诉讼案件本身存在着一定的积极意义，比如能够促进人们接近司法、能够提高诉讼效益，维护法律适用的统一、能够影响和改变公共政策、能够强化实体法的力度，抑制侵权人的侵权行为等等[vi]。若能本着司法为民的精神妥善处理，或能因此而促进中国的法治建设。因此，笔者试图从司法实践的角度对群体性行政诉讼案件发生原因进行分析，并在此基础上提出相应对策，以期对司法界同仁妥善处理和化解群体性行政诉讼案件略有裨益。