【内容提要】引进重整制度是我国新破产法的最大创新。重整作为司法内的公司拯救手段，直接用国家强制力维持大多数当事人意思自治的有效性，法院的主导地位贯穿于重整全过程。本文通过对比分析中美两国基于不同法律传统的重整制度，探讨了司法的职能和作用，并对构建独立公正的破产司法体系提出了建设性意见。

【关键词】破产重整　司法职能　破产司法体系

最早诞生于美国1978年《联邦破产法》的公司重整，是国际破产法中成熟而颇具争议的一项制度，代表了现代国际破产法发展的主要潮流。我国在设计新破产法时大胆借鉴、引进了重整制度，并设专章加以规定，填补了市场经济法律的一项空白。但在实践中如何具体操作，真正实现其价值目标，还面临着许多理论和实践的难题。

美国作为重整制度的创始者，有着较为完善成熟的法律框架和实际运作程序。从其破产实践来看，重整以其特有的程序构造和多元功能区别于和解和清算制度，更多地贯彻了国家干预主义原则，以法院为代表的公权力介入较多，对司法的要求也更高。本文即以美国破产法为中心，重点分析法院在重整程序中的角色和地位，探讨司法的职能和作用，以期对我国的破产重整程序这一全新制度的实施和完善有所裨益。

一、重整程序对法院的客观诉求

重整是指对已具有破产原因或有破产原因之虞而又有再生希望的债务人实施的旨在挽救其生存的积极程序[1]，其实质是一种再建型债务清理制度。正如美国学者安德森指出的：“重整法涉及的是陷入财务困境的商事企业的复兴。……重整制度试图提出和解决困境实体所面临的三个方面的问题：（1）为了使陷于困境的债务人在经济上康复，应当采取何种财务决定和行动;（2）为使这种复兴对所有的当事人都不失公平，应当在债权人与股东之间达成何种权利调整;以及（3）如果企业复苏无望，因而不能继续营运，则债务人资产的清算应当如何进行，才能使之有条不紊并且使所有利害关系人得到最大限度的财产恢复。实质上，重整是通过法律机制实现财务解决以求造就稳定、恢复活力的企业的过程。”[2]重整制度突破了原破产法构筑的只保护债权人利益的狭小空间，将所有可能受债务人破产消极影响的利益主体都考虑在内，以拯救困境企业并使各利害相关方实现共赢为目的，从而为破产法对社会利益进行维护提供了制度上的归依。它的出现，使破产法的价值观念由个人本位向社会本位转变，标志着破产制度由清算型向真正意义上的再建型转变。[3]

法院作为传统意义上终局性解决纠纷的国家机关，“首要任务就是纠纷的解决”。[4]然而法院的功能也会随着社会发展不断增加，其职权也会经相应的授权做出调整。破产法律法规的从无到有，从“债权人利益本位”向“社会利益本位”的转变，从“以实现对债权人的公平清偿为目标”到“试图保护更多相关利害关系人的利益”的巨大变化，便对法院一步步提出了新的要求。清算是一种集体性概括执行方式，和解以意思自治为基础，法律的强制性处于弱化地位;重整作为司法内的公司拯救手段，直接用国家的强制性规定维持大多数当事人意思自治的有效性，最能体现国家的强力参与，法院的主导地位自始至终贯穿于企业重整的全过程。一方面法院代表国家和社会利益参与到重整营业保护中来，其是国家强制力的代表，为了实现重整的社会价值，在必要时，法院可动用强制力量对权利人权利之行使进行限制；另一方面法院又扮演了一个中立而公正的裁判者，其运用重整立法对重整债务公司或重整债权人利益进行公平保护。[5]因此，法院既是重整案件的审理者，又是重整程序监督者，在调整债权人与债务人的利益冲突、组织重整程序的正确实施、引导企业重整的顺利进行以及协调私权本位和社会本位方面发挥了重要的作用，担当了衡平、指挥、监督、协调等重要角色。

二、不同破产重整制度下中美司法机关职能作用之比较

（一）把握重整制度的适用条件。这是法院在重整程序中必须首要解决的问题。其意义在于审查确定被申请人的资格或自我申请的有效性，从而及时做出是否受理的裁定。

美国《联邦破产法》主要在第11章程序中系统规定了重整制度，适用范围包括个人、合伙及公司等。这充分体现了英美法系的特点，即在法律形式上体现对所有主体的法律的平等适用，而将具体案件的法律适用通过法官的自由裁量权实现。但合伙或个人进行重整的，司法上鲜有实例。据统计，美国1987年依据第11章申请重整的公司中，有41%的公司其年度纳税额达到了2500万美元，这些公司只有30%获得了重整成功；有7%的公司年度纳税额超过了1亿美元，这些公司中只有69%获得了重整成功。[6]这说明，因重整程序复杂、费用巨大，司法实践中大企业选择重整程序的比例和取得成功的机会远远超过中小企业，一些没有继续经营能力的企业或一些无法承受破产直接成本的小企业，进行重整可能得不偿失。有着广泛适用范围的美国重整程序的最终适用主体几乎与有着严格限制适用范围的日本公司更生法一样，都是那些大公司。

我国新破产法将重整的适用范围限定于企业法人，对重整能力未加特殊限制，将申请重整的时机拓展到债务人有明显丧失清偿能力可能的情形，并且不限制造成此种状态的原因，有利于利害关系人把握时机及时申请重整，提高了重整成功的可能性。但在具体适用中，考虑到重整程序的特殊性、复杂性以及我国企业的现状，笔者认为，人民法院应充分借鉴域外的实践经验[7]，将适用范围限定在那些对社会有重大影响的企业，如股份有限公司、上市公司等，同时还要对债务人的重整原因、重整能力进行审慎考察，调查债务人有无重建再生希望，以避免重整制度过宽可能产生的负面效果。如杭州中院在审理浙江海纳科技股份有限公司重整一案时，就坚持了实质性审查的立案标准：除依据《企业破产法》第2条第2款规定进行审查外，还审查了申请人、债务人的基本情况，公司重整计划草案的现实可行性，证监部门、地方政府的支持态度和维稳方案，公司职工的安置情况，实际控制人、投资人的支持力度等，同时对相关各方利益主体均充分告知了重整风险[8]，从而为该上市公司的成功重整奠定了坚实基础。

（二）审查重整申请人资格

美国《联邦破产法》规定，重整程序的启动，无论债务人还是债权人都可以提出申请。对于债务人提出重整的，不要求债务人证明自己无清偿能力，公司得到董事会或股东大会的决议授权后即享有重整申请权;对于债权人提出强制重整的，则要求申请人证明债务人无清偿能力，而且债权人必须持有总数达到或超过10 000美元的无担保债权，在有12名或更多债权人时，申请必须由至少3名债权人提出。根据美国国会在1994年破产改革法案中的授权，美国最高法院行政处2001年3月公布的债权数额调整为11 625美元。

依据我国《企业破产法》第7条、第70条及第134条之规定，债务人、债权人、债务人的出资人（即股东）、国务院金融监督管理机构都可以提起重整申请。破产法对股东的申请权作了一定的限制，但未对债权人的申请权做出任何必要的限制，有所不足，在实践中需要以司法解释的形式加以明确。

（三）监督重整人行使经营管理权

重整人是指公司重整期间负责公司财产的管理、处分、业务经营及重整计划的拟定与执行的必备机构。美国《联邦破产法》第11章以“占有中的债务人”自我重整为原则，以任命托管人为例外。其允许负债公司的经理层继续对公司进行控制主要基于以下考虑：一是负债公司的现有管理层对公司的经营状况和业务细节十分熟悉，有助于重整计划的制定与实施。二是由企业现有管理层继续经营企业，利用其丰富的经验和对企业状况熟悉的优势，将会减少破产重整的成本，最大限度地保护债权人利益。但从重整程序开始至重整计划确认这一期间内，任何利害关系人均可以债务人的现任管理人员有欺诈、不诚实、无能力或者严重的管理失误为由，申请法院指定托管人，替代占有中的债务人。如果法院认为确有证据证实以上情形，就会指定一位托管人接管公司。如果法院认为任命托管人有利于债权人或股东及其他利害关系人的利益时，也可以依职权任命。

我国新破产法中没有单独的重整人概念，从坚持效率优先、兼顾公平的角度出发，采用了债务人、管理人选择制模式，与美国“占有中的债务人”模式存在一定区别。管理人负责主持营业，但可以将营业事务交托债务人的管理层，并对其实施监督。[9]

（四）审查、批准重整计划

重整计划是整个重整程序的核心，法院对重整计划的批准权是司法权在重整程序中发挥作用的重要体现。

根据美国破产法规定，重整计划一般由债务人制定，在特殊情况下，也可由其他人如破产受托人、债权人委员会、股东利害关系人、债权人、股东等制定。负债公司提出的重组方案根据债权的性质将不同的债权人分为不同类别，由每一类别的债权人对重整计划进行表决。分组方式较为灵活，只要有利于重整计划的通过，并符合衡平法的精神，但必须保证每一组内所有成员的权益应实质上相同。美国公司重整实务中常作的分类是：①担保债权；②优先请求权；③无担保债权；④次位债权；⑤股权。[10]另外，重整计划可以对不同组的债权人提供不同的待遇。但必须对同一组内的债权人提供相同的待遇。这种所谓的区别待遇看似不公，但从效率的角度而言，事实上对重整程序是有利的。“对在实体法上具有同一性质的债权人平等地对待，而对不同性质的债权人则根据其差异来对待的做法是符合公平理念的。而且，在依照公平理念认为合理的范围内，就实体法上具有同一性质的权利之间待遇也允许有差异。”[11]对于重整计划草案的表决，美国采取的是双重标准。其《联邦破产法》第1126条、1129条规定，对每一组债权人而言，如果代表该组债权总额三分之二或更多，并且代表该组债权人总数二分之一或以上的债权人投票赞成重整计划的，该计划即被认为已获得该组债权人通过。各组股东中有已申报股份总数三分之二以上同意即为通过。

重整计划草案经各组债权人同意后，要发生法律效力必须经法院批准。法院经审查认为其符合法律规定的各项条件，就可做出批准裁定。但如果重整计划草案得到某些债权人组通过，未获得所有债权人组的同意时，“只要重整计划对受到削减的未接受计划的债权或股权无不公正的对待而其他认可的条件已经具备时，法院可不顾其反对而许可计划，这被称为强行批准。”[12]一般来说，法院强行批准重整计划应符合以下条件：(1)符合最低限度接受原则，即至少有一个或几个权益受到影响的表决组已经接受了重整计划草案。如果没有一组权益受到影响的债权人接受该重整计划草案，法院就强行批准，则带有专制色彩，不符合公平合理原则。（2）符合债权人最大利益原则，即一项重整计划必须保证每一个反对这项计划的债权人或股权持有人，在重整程序中都至少可以获得他在清算程序中本可获得的清偿。（3）符合公平对待原则，即处于同一优先顺序的债权人必须获得按比例的清偿。该原则只适用于持反对意见的表决组。（4）符合绝对优先原则，即如果任何一组债权人或股权持有人反对一项重整计划，该重整计划必须保证，只有这个组的成员获得充分清偿后，在优先顺序上低于这个组的其他组才可以开始获得清偿，而且在这个组获得充分清偿之前，优先顺序高于这个组的其他各组不能获得超过其债权数额百分之百的清偿。[13]其中后三项原则堪称美国破产重整制度的“黄金法则”，在最大限度保护反对重整计划者的权益之外，也对法院强行批准重整计划的行为进行了规制。强行批准不仅体现了司法权力对重整计划的干预，实现了私权本位与社会本位的相互协调，而且还体现了重整制度对效率的追求，可以打破钳制的僵局而解决“搭便车”的问题。[14]美国对重整计划不获关系人会议通过的强行许可补救，对我国重整立法和司法实践有极大的参考价值。

我国新破产法规定只能由重整人提出重整计划，即债务人自行管理财产和营业事务的，由债务人制作重整计划草案；管理人负责管理财产和营业事务的，由管理人制作重整计划草案。没有像美国那样充分考虑重整程序的其他参与人在谈判和提出重整计划方面的能力和责任。对重整计划的表决分组采取的是法定型分组标准，《企业破产法》第82条将债权分为担保债权、职工债权、税收债权、普通债权等四大类。大规模或法律关系复杂企业的重整案件，特别是上市公司的重整案件，还特设小额债权组和出资人组。对于债权人表决问题，亦如美国采取了人数与债权额的双重标准，可以避免实践中少数大的债权人或股东控制表决结果情况的发生。

企业破产法对法院的正常批准只做了原则性规定，没有规定具体的审查内容和需要满足的条件，只要债权人会议通过，法院审查符合法律规定，就应当裁定批准。当未通过重整计划草案的表决组拒绝再次表决或者再次表决仍未通过时，法院则应依据第87条的规定，在审查是否满足下列全部条件后，方能裁定强行批准重整计划，终止重整程序并公告：（1）担保债权获得全部清偿；（2）职工债权、税收债权获得全部清偿;（3）普通债权的清偿不能低于清算程序中的清偿比例；（4）对出资人权益的调整公平、公正；（5）公平对待同一表决组的成员，并且不违反清算程序中的清偿顺序；（6）债务人的经营方案具有可行性。

（五）防止破产重整被滥用

重整虽然以促进债务人复兴、维护社会利益为宗旨，但债权人利益的保护也是其价值追求之一。美国破产法就宣称，其立法目标有两方面：一是保护债务人利益，使之能够重新开始，二是保护债权人利益，使之能够从债务人财产中获得公平清偿。[15]就重整程序而言，其实际上是限制债权人权利的行使与债权人为保护自身利益而进行反限制的过程。[16]重整制度的价值目标与债权人利益的保护虽然存在冲突，但这种冲突是能够调和的。在依利益平衡原则进行重整程序设计、以现代公力干预经济时，应给予债权人更多的关注，切实保护债权人的合法利益，防止破产重整制度被滥用。

自1978年美国破产法颁行以来，其宽松的制度设计导致重整程序被债务人滥用的问题，一直为各方所批评。2005年美国国会通过了题为《2005年防止破产程序滥用和消费者保护法案》破产修正案，从限制债务人权利、扩大对债权人利益的保护、增强重整程序的监督机制以及放宽重整程序出口等方面对重整程序做出了重大修改，采取了一系列新举措，值得关注和借鉴。一是对债务人提出重整计划的专有期进行了严格的限制，规定破产法院对债务人提出重整计划的120日专有期限，自裁定重整之日超过18个月的，不得予以延展；同时规定对180天获得重整计划通过的期限，自裁定重整之日起超过20个月的，不得予以延展。这一规定虽然导致了在新的期限内提交可行的重整计划的困难加大，但是它有利于防止债务人利用专有权期限的延长导致破产程序的拖延，也限制了法官行使自由裁量权对个别债务人提供优待的可能，减少了债权人的风险。二是允许法院改变债权人委员会的组成（包括成员和人数），特别是增加在特定情形下的小企业债权人作为债权人委员会成员，体现了对通常被忽视的小债权人利益的充分关注，有利于确保委员会的构成的广泛代表性，使委员会做出的决定更能代表全体债权人的利益。三是通过扩大重整程序终止或转换的事由、增加法院必须裁定终止或转换重整程序的强制性规定以及限定法院听证和做出裁定的时限，进一步完善了重整程序终止或转为清算的机制，限制了法院的自由裁量权。四是扩展了法院任命托管人以替代债务人管理的事由，增加了要求联邦托管人罢免已任命的托管人的新规定，有助于加强对重整程序的监督，强化公司治理。[17]这些举措虽然客观上使重整的操作难度更大，但对于实现重整程序的目标、防范重整制度被滥用的风险具有重要的意义。

我国是首次引进重整制度，中国的市场经济环境和信用机制与重整现象蔚然成风的美国有不少差距，加之立法时缺乏实务经验的支撑，在司法实践中更要防止滥用重整程序现象的发生。其中尤为重要的是把好重整程序启动的门槛。正如前文所述，法院在判断是否裁定重整时，要非常慎重，不仅要对重整申请进行形式审查，更应注重实质审查。如债务人申请重整，法院可召集一个由主要债权人、行业专家、相关政府部门等利益相关者和专业人士参加的听证会，以决定是否启动耗时费力的重整程序；如债权人申请重整，则要求债务人企业的债权人人数在十人以上的，须由三名债权人联合作为重整程序申请的发起人，以减少滥用重整程序的可能性。[18]此外，还要防范债务人以逃避债务为目的，申请法院保全后又撤回重整申请，从而对债权人利益造成损害。因此法律虽然不能禁止债务人撤回重整申请，但如果已采取了保全措施，则债务人撤回重整申请必须经法院审查许可，以此把住防止保全措施滥用的最后一关。

三、构建独立公正的破产司法体系

重整制度的顺利运行不仅有赖于成熟的制度体系提供保障，其对于执法者本身，也提出了相当高的要求。处理破产重整案件的法院，只有保持独立地位，并在法律和经济以及社会保障等各个领域具有专业人才和丰富的知识储备，才能对相关纷繁芜杂的各种问题具有充分的发言权，才能依法做出公正公平的裁决。

为确保破产程序的正常运作，美国建立了一整套独立完善的司法组织体系，采取专门破产法院和破产法官处理模式。美国是世界上唯一拥有独立破产法院系统的国家，破产法官拥有自己的法庭、工作人员，有些地方的破产法官甚至拥有自己的法庭大楼。

1978年美国《联邦破产法》规定，破产重整案件以及与此有关的案件由联邦地区法院行使专属管辖权。破产或重整案件应向债务人所在地或债务人主营业所所在地的联邦地区法院提出。各州法院对破产重整案件无管辖权。全美国共有94个联邦地区法院。破产法院系每个地区法院的一个单位（部分）。联邦地区法院对与破产有关的一切事项和争议均有管辖权。在实际操作中，联邦地区法院几乎毫无例外地将破产事项和破产争议交付破产法院审理。当事人对破产法院的裁判不服，可向联邦地区法院上诉。破产法官由联邦上诉法院任命，每一个任期为14年。全美国有破产法官325名。[19]1984年破产法修正和联邦法官法案废除并取代了1978年破产法中关于破产案件的管辖权、管辖地、陪审团审判和上诉等方面的规定，明确确立了破产法院对联邦地区法院的隶属关系，并明确了破产法院专门审理破产案件的管辖权属性。《2005年防止破产程序滥用和消费者保护法案》破产修正案，除了赋予破产法院更大的权力来审查公司的销售、租赁及其他交易外，还要求申请破产的公司必须向它“主要财产”所在地的破产法院申请破产，而不是像原来那样可以任意选择如纽约或特拉华州的法院申请破产。[20]

司法作为解决社会冲突和纠纷的最后一道防线，是一项高度精密、高度专业化的社会活动，独立是其本质要素。但我国现有的法院设置、管辖和保障体系尚不足以保障法院公正公平地执行包括重整程序在内的新的破产法律规范。法院之人、财、物依附于地方各级政府与人事部门，地方司法机关显然无力抗衡地方政府的权力干预，其结果不仅使司法机关在某些时候失去了应有的独立性，而且还导致了司法权的地方化。新破产法实施以后，法院在面对和地方政府的经济利益直接挂钩的重整案件时，能否真正坚持独立判断、自主裁决？尤其在法院以法律要求的“重整计划的可行性”为标准考虑是否做出强制批准重整方案裁决的时候？鉴于目前的司法体制和法院与地方的关系，有的学者就曾发出了这样的忧虑：我们不能排除有些地方政府也同样出于维护地方社会稳定、保护地方投资环境或者创造一时的政绩等方面的考虑，向法院施加压力，迫使法院对濒临破产但没有任何挽救希望的公司适用重整程序。我们很难相信法院会不把地方政府的意见考虑在内，郑百文重组就是个鲜活的例子。[21]

一部好的破产法还需要好的法律执行者，这就对审理破产案件的法官提出了专业化的要求。国外有审理破产案件的破产法院，我们不一定要效仿，但我们应当有专业化的法官来处理破产案件，这是由破产法具有的重要性决定的，也是由破产案件审理的特点和对法官的特别要求决定的。[22]破产重整程序法与实体法兼有的特点，对法官的破产法知识尤其是民法知识提出很高的要求，审理普通民事诉讼案件的法官不一定能够胜任破产案件的审理工作。另外，破产审判还牵涉职工安置等社会性工作，政策性强，这在一定程度上也对法官提出了较高要求。但从目前情况看，有的法院对破产法官的配备并无特别的专业性要求，致使这一群体缺少破产法专业知识以及破产实践经验，而且破产法官与民事法官、刑事法官工作量混同，在法院内部经常被随意调换，缺乏稳定性和必要的独立性。这种现状的存在不利于破产审判工作的专业化，也不利于重整制度价值目标的实现。

结语

破产法律制度标志着一个法域的经济信用程度和市场退出机制,直接影响着该法域的经济发展。破产重整将对中国经济社会发展产生什么样的影响，尚需时日方能凸显。司法机关的职能作用也有待于在实践中充分发挥和不断完善。在借鉴美国破产重整制度及相关破产改革经验时，我们应始终保持清醒的头脑，采取一种立足本土资源、有选择地吸收其合理成分的理性思路，恰如托克维尔所言：“并不是为了亦步亦趋地仿效它所建立的制度，而是为了更好地学习适用于我们的东西；更不是为了照办它的教育之类的制度，我们所要引以为鉴的是其法制的原则，而非其法制的细节。”[23